Conflit interne au sein de l'UE autour du Service européen d'action extérieure, l'outil diplomatique dirigé par Kaja Kallas. Critiqué depuis plus d'un an, il est la cible de propositions de réforme avancées par plusieurs États, dont la France, alors que la cheffe de la Commission, Ursula von der Leyen, cherche à élargir ses compétences en politique étrangère, engendrant une concurrence institutionnelle. Entretien avec Sébastien Maillard, conseiller spécial à l'institut Jacques Delors et spécialiste des institutions européennes.
Mis en ligne le : 15/06/2026 - 07:04
RFI : Le Service européen d’action extérieure se trouve actuellement au cœur d'un conflit interne au sein des institutions de l'Union européenne. Kaja Kallas, qui dirige ce service en qualité de Haute représentante de l'Union européenne pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, se retrouve prise entre deux fronts. Quelle en est la cause ?
Sébastien Maillard : C'est à la fois un enjeu institutionnel et une affaire personnelle. Il est vrai qu'il existe des rivalités personnelles entre la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, et Kaja Kallas. Von der Leyen en avait déjà avec son prédécesseur Josep Borrell, notamment sur une question de compétence, concernant qui contrôle quoi. Ursula von der Leyen ayant l'ambition d'assumer ce rôle des Affaires étrangères. Et ce, malgré le fait que les traités européens prévoient réellement de placer cette compétence entre les mains de Kaja Kallas.
Par ailleurs, l'action extérieure de l'UE relève du Conseil européen, l'organe suprême de coopération et de coordination entre les chefs d'État ou de gouvernement de l'Union européenne. Il est dirigé par Antonio Costa. Ce sont donc les 27 qui fixent une ligne à leur Haute représentante. D'une certaine manière, elle n'a pas son mot à dire. Depuis la création, en 2010, de ce Service européen d'action extérieure, cela a toujours été une institution hybride, c'est-à-dire relevant à la fois de la Commission et du Conseil. Certains souhaiteraient qu'il soit réintégré à la Commission, et d'autres, au contraire, voudraient le voir entre les mains des gouvernements. Cela montre donc, au-delà de ces questions institutionnelles, nos difficultés à vouloir une véritable politique étrangère européenne.
D'un point de vue personnel, de nombreuses critiques ont été émises par des députés européens concernant notamment la gestion de son service par Kaja Kallas et par rapport à ses interventions diplomatiques, l'accusant d'avoir compromis la diplomatie européenne, notamment avec la Russie ou plus récemment avec Israël ?
Ce qui est certain, c'est qu'en tant qu'ancienne Première ministre d'Estonie, on lui reproche d'avoir un prisme propre à sa culture politique, c'est-à-dire d'être accaparée par la question ukrainienne et la menace russe en étant moins au fait des autres enjeux européens. C'est sans doute son point faible. Là où son prédécesseur, Josep Borrell, avait une vision plus large, c'est plus difficile pour elle, surtout avec Ursula von der Leyen qui vient souvent empiéter sur ses prérogatives. Mais il y a aussi désormais un commissaire à la Méditerranée, un commissaire à la Défense, ce qui réduit d'autant plus le champ d'action de Kaja Kallas.
On peut lui reprocher de s'exprimer parfois au-delà d'un mandat clair des 27 États membres de l'UE. Mais c'est aussi parce que les 27 ont des difficultés à parler d'une seule voix sur des questions de politique étrangère, en particulier sur le conflit israélo-palestinien. Quand Kaja Kallas critique Israël, on voit des pays comme l'Allemagne ou la République tchèque, très attachés à défendre Israël, le lui reprocher, tandis que d'autres, comme l'Irlande ou l'Espagne, sont bien plus engagés sur la question palestinienne. Kaja Kallas aura donc toujours du mal à satisfaire les 27. Dès qu'elle s'aventure sur un terrain de politique étrangère, son travail devient une mission quasi impossible.
Dans ce contexte plutôt tendu, il existe désormais un projet de réforme du Service européen d'action extérieure, notamment soutenu par la France et l'Allemagne, qui comprendrait trois options : confier les compétences des Affaires étrangères à la Commission européenne, ce que souhaiterait bien sûr Ursula von der Leyen, ou les redistribuer au Conseil européen, ou bien encore renforcer les prérogatives du Service dirigé par Kaja Kallas. Qu'en est-il ?
Je pense que pour la France, la première option est écartée. Le Service européen d'action extérieure est véritablement une idée française et presque une création française, dans l'esprit de créer un organe qui ne soit justement pas entre les mains de la Commission. La France est toujours favorable à ce qui peut renforcer le Conseil européen, c'est-à-dire les chefs d'État et de gouvernement où la France joue un rôle prépondérant grâce aux pouvoirs de son président de la République. Je n'imagine pas les diplomates des différents États membres vouloir laisser cette institution leur échapper et en faire une direction générale parmi d'autres de la Commission européenne. Ce serait d'ailleurs contraire au traité de Lisbonne. L'option de davantage de prérogatives pour Kaja Kallas n'est pas non plus la tendance actuelle.
Mais ce qui est regrettable, c'est que ces querelles, aussi bien personnelles qu'institutionnelles, surviennent à un moment où l'on a besoin d'une Europe qui parle davantage d'une seule voix, au moment où elle doit, dans un contexte géopolitique tendu, être beaucoup plus audible. Il est vrai que cela n'empêche pas les Européens de parvenir à sanctionner la Russie de manière unanime et répétée depuis le début du conflit en Ukraine. Mais on voit bien les difficultés pour arriver à nommer un Haut représentant européen en Bosnie-Herzégovine ou au Conseil de sécurité de l'ONU. Il n'y a pas de politique étrangère de l'UE, mais plutôt des rivalités entre États.
Kaja Kallas se défend en expliquant que toute réforme passe par une révision des traités, car son rôle actuel est celui prévu par les traités. Si une réforme était décidée, ce serait plutôt lors de la prochaine législature ?
Une révision des traités est toujours très complexe. Il faut qu'elle soit également unanime et ratifiée par tous. La solution serait donc peut-être d'introduire des ajustements à la faveur d'un traité d'adhésion comme celui du Monténégro. Ce qu'il ne faut pas, c'est que ces questions institutionnelles monopolisent et détournent l'attention qui doit être portée avant tout sur les dossiers de fond. Le dispositif qui existe pourrait très bien fonctionner. En réalité, c'est parce qu'on manque de capacité à s'entendre pour parler d'une seule voix.
L'Europe fait aujourd'hui face à une situation internationale extrêmement tendue. Cette crise ne rappelle-t-elle pas aussi la carence d'une Europe politique pour que la diplomatie européenne puisse véritablement peser ? On le voit dans de nombreux dossiers, au Moyen-Orient, face aux États-Unis ou à la Chine, l'Europe semble inaudible ?
Ce ne sera pas à travers des réformes de traités ou même institutionnelles que l'Europe pourra davantage parler d'une seule voix. Ce sont avant tout les menaces extérieures qui peuvent unir les Européens. La prise de conscience d'une menace russe existentielle, ou le désengagement américain qui devient plus palpable, ou encore l'attitude chinoise qui devient plus agressive. Ce sont des circonstances qui ne peuvent que forcer les Européens à se prendre davantage en main et à s'unir.
L'Europe dispose aussi de leviers. Ce n'est pas tant par le biais de sa politique étrangère et des canaux diplomatiques traditionnels. C'est plutôt par l'utilisation de leviers comme son marché unique, sa monnaie unique, les différents instruments de coercition que l'Europe peut peser, davantage que dans les crises à l'étranger où l'on voit s'affirmer des pays qui ont une force diplomatique suffisante. Même les États-Unis ont aujourd'hui du mal à peser dans des conflits comme ceux du Moyen-Orient. Cela va donc bien au-delà du Service européen d'action extérieure.
Cette bataille pour le contrôle des compétences en matière d'Affaires étrangères est néanmoins très bruxelloise. Ne risque-t-elle pas de rendre les institutions européennes encore moins populaires, alors qu'elles ne sont déjà pas très proches des citoyens ?
Cela existe dans beaucoup d'organisations. Au Conseil de sécurité de l'ONU, ils ne sont que cinq, mais il est toujours bloqué. Il y a néanmoins une attente pour une Europe plus unie face aux menaces du monde, cela est clair, surtout pour sa défense. Je ne sais pas si l'UE a vocation à être proche des gens. Ce n'est pas parce que l'Europe prend des sanctions vis-à-vis de la Russie qui commencent à porter leurs fruits, qu'elle va interdire à un géant de la tech de traiter nos données personnelles, ou qu'elle va parvenir à empêcher un investissement chinois stratégique, qu'elle se rend proche des gens.
Mais en tout cas, il y a une réelle valeur ajoutée à agir à cet échelon. Il est rare que la politique étrangère soit proche des gens, mais ils peuvent se rendre compte d'une proximité s'ils voient que l'action européenne peut avoir un effet. On parle de Kaja Kallas, mais il faut déjà que le citoyen européen sache qui elle est. C'est peut-être le mérite de cette polémique, qui fera peut-être d'elle une personnalité davantage connue.
À écouter aussi L'Europe: quelle puissance géopolitique?
Newsletter Recevez toute l'actualité internationale directement dans votre boite mail
Suivez toute l'actualité internationale en téléchargeant l'application RFI